生存条件是维系人类正常生产和生活进行的物质基础,是人类生存须臾不可离开的物质条件。生存条件包括维系人类生存的自然环境和社会环境两部分内容,前者主要指人类活动尚未触及的天然环境和经过人类改造的人工环境,如山体、大气、工业建筑、民用建筑等;后者主要指维系人类正常社会活动的组织系统和组织功能,如组织机构、组织设施、经济功能、政治功能等。
任何灾害都是相对于现实生存的人而言的,对在灾害中已经遇难的死者,灾害的影响已不存在;而对尚能正常生产和生活的人来说,灾害也不直接存在。灾害只有在人的生存条件被摧毁,致使其生产和生活无法维系的情况下才具有直接的破坏作用,也才成其为现实的灾害。从上述灾害发生的机理看,只有实施综合灾害风险管理,动员广泛的社会力量,全面加强生存条件抵御灾害风险打击能力,提高全社会抗御灾害风险的水平,才能够为建设和谐社会打造牢固的安全屏障。
2.4从灾害破坏的构成要素角度看综合灾害风险管理的理论依据尽管各种灾害风险的成因不同、特点不同、爆发方式不同,但灾害对人类及社会造成的破坏不外乎人的伤害、自然环境的破坏和社会环境的破坏三个方面。
所示灾害对人及社会破坏的构成要素表明,不论是灾前进行防灾准备,还是灾后进行救援和恢复重建,要有效地减轻灾害风险和降低灾害损失,都必须走出以往单一灾种、单一部门、单一学科的传统管理模式,而要着眼于可能发生的各种灾害,立足于应对复杂的灾害风险,制定灾害风险管理的统一战略、统一政策、统一规划,构建一体化的救援组织和力量,建立统一的资源支持系统和信息共享平台,最大限度地利用和发挥减灾资源的效益,否则就无法应对人类面临的日益复杂的灾害风险。
2.5从灾害生命周期及其管理循环的角度看综合灾害风险管理的理论依据任何灾害都有从孕育、发展、爆发、衰减到结束的生命周期,而这一生命周期恰好对应着灾害风险系统三个子系统,即灾害生成要素子系统、灾害发生机制子系统和灾害破坏要素子系统,进而确定了灾害风险管理的不同阶段及其任务,第四部分所示。从灾害风险管理的角度看,灾害生命周期及其决定的灾害风险管理不同阶段的任务,内在的要求对灾害实施综合的和统一的管理,一方面保证灾害风险管理工作的系统性和完整性,使之符合灾害生命周期发展的客观规律;另一方面避免不同部门管理处在同一阶段、内容相同的防灾减灾任务时,极容易出现的相互扯皮和浪费资源的问题。这里还需指出的是,同传统的灾害管理模式相比,综合灾害风险管理在整个灾害风险管理循环(减轻、准备、响应、恢复)中,更强调灾害发生前的减轻和准备工作,因为这里面包含了减灾规划制定、防灾训练、应急资源储备等至关重要的灾害防御内容,是有效应对各种灾害风险的关键环节与核心任务。由此可见,综合灾害风险管理绝非某些人的个人偏好,而是灾害生命周期及其决定的灾害风险管理循环任务的客观要求。
3综合灾害风险管理内容体系构想及其推进思路自综合灾害风险管理理念在国际社会获得广泛认可后,各国学者都依据国际经验和本国实际,积极探索并试图建构综合灾害风险管理的内容体系。瑞士联邦森林、雪与自然环境研究院博士,依据欧美国家的实践并结合瑞士灾害风险管理的成功经验,提出与灾害生命周期相对应的包括预防、干预和恢复、重建全过程的灾害风险环概念,试图以此概括综合灾害风险管理模式的内容体系。在2006年瑞士达沃斯国际减灾大会上,德国斯图加特大学的教授在大会主题报告中提出,综合灾害风险管理的框架由“管理层”和“评价层”构成,其中“管理层”强调决策和改进的实际行动,“评价层”则强调知识创新,并讨论了风险分析与风险模拟、风险适应与处置等综合风险管理的内容。近年来日本和中国的一些学者(如冈田宪夫、史培军等,2002,2006)在借鉴国际经验的基础上,也都结合本国实际,从政府如何有效管理灾害风险的角度,探索了中央与地方政府之间、同级政府不同涉灾部门之间,在综合灾害风险管理中的纵向协调、横向协调以及纵向与横向的综合协调等问题,对建立有效的综合灾害风险管理的行政体系提出了有见地的意见。
任何国家的灾害风险管理体系都是其灾害管理实践及其行政传统相互融合和长期发展的结果,当今世界,很难说哪一个国家的灾害风险管理体系是尽善尽美的。譬如美国自20世纪50年代初颁布灾害救助法,进而在白宫办公厅设立紧急事务管理办公室,到1979年卡特总统批准成立联邦紧急事务管理局(FEMA),再到2001年“9·11”恐怖袭击之后成立国土安全部,其灾害风险管理模式经过半个多世纪的演变,才构成了世界上比较完善的管理体系,但经过“9·11”事件和卡特里那飓风两场巨灾考验之后,美国的灾害风险管理体系又进行了一系列重大调整。因此,在积极推进和谐社会建设的新的历史背景下,研究探讨中国综合灾害风险管理内容体系的建构,必须顺应世界灾害风险管理发展的主流趋势,立足我国几十年、特别是抗击非典灾害以来在灾害风险管理体制建设上取得的新成就和新经验,着眼于更有效地应对日益复杂的和多样化的新型系统风险,从而使中国综合灾害风险管理内容体系既能够与国际社会的发展趋势相衔接,又符合中国的国情和应对新型系统风险的需要。
中国近年来在灾害风险管理体制建设上取得的成就,突出体现在2003年抗击非典灾害取得胜利后加强“一案三制”建设上。“一案”指的是应对突发公共事件的应急预案,“三制”指的是应对突发公共事件的机制建设、法制建设和管理体制建设。“一案三制”建设形成了包括《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案、80件部门预案以及所有省级政府应急预案的预案体系,涵盖了全国各个方面和各个领域突发公共事件的应对和处置工作。在国务院办公厅设置成立了国务院应急管理办公室(国务院总值班室),承担国务院应急管理的日常工作,履行值守应急、信息汇总和综合协调职能,发挥运转枢纽作用。针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类灾害风险,国家组建了以管理自然灾害为主的国家减灾委员会;以管理生产事故为主的国家安全生产委员会;以管理公共卫生事件为主的中国爱卫会;以管理社会治安为主的中央综合治理委员会,四个委员会分别由一位国务院副总理或国务委员任主任,主要相关部门的部长或副部长任常务副主任或副主任,相应部门的副部长任委员。在地方政府水平上与中央有关灾害风险管理体制的机构相对应,也相应组建了地方政府的应急管理办公室和分四类的灾害风险管理委员会,形成了中国“以中央为主,中央与地方政府相互配合”的灾害风险管理体制。20cr7年8月30日,全国人大十届二十九次常委会通过《中华人民共和国突发事件应对法》,并于2007年11月1日在全国实施。至此,中国特色的综合灾害风险管理的内容体系初步形成,并在应对一系列突发公共事件的实践中发挥了显著作用。(责任编辑:一枝笔写作事务所)