虽然中国综合灾害风险管理的体系建设已经迈出可喜的步伐,但与国际上实施综合灾害风险管理先进的国家相比,差距仍是很明显的。由于经济发展水平和灾害管理体制历史沿革的原因,中国目前的灾害风险管理仍是以分领域、分部门的分散管理为特点的,即根据灾害风险的性质和类型,不同的灾害风险由不同专业部门管理,缺乏更高层次的集中管理。尽管已有与灾害风险管理相关的部际协调机构,但仍没有形成综合的灾害风险管理机制。面对新型系统风险的多因性、系统性和不可预期性,这种分散的管理机制已经很难适应现代灾害风险复杂化、系统化,多样化和全球化的风险管理需要。纵观国际社会综合灾害风险管理发展的趋势,针对新型系统风险管理的特点以及我国综合灾害风险管理存在的问题,适应未来发展的综合灾害风险管理体系的构想及其推进思路大致包括如下内容:
(1)法律法规体系构想及其推进思路。自1803年美国联邦政府为应对新罕布什尔州普茨茅斯港的火灾,出台第一件联邦政府关于灾害救助的法律条文至今200多年的时间里,世界各国先后颁布了多种有关灾害管理的法律和法规。从基本法的角度看,在这众多有关灾害管理的法律和法规中,有三项基本内容构成了国家灾害管理法律体系的骨架,即灾害管理法、灾害救助法和灾害应对法(各国对此的称谓并不一致)。从各国灾害管理立法的实践看,灾害立法这三个方面内容的架构,涵盖了从灾害发生前的减灾准备、到灾害发生后的应急响应以及再到灾害过后的恢复重建整个过程,使灾害风险管理的每一步骤、每一环节、每一层面都以立法的形式明确了责任主体的法律地位和责任,使灾害风险管理成为所有责任主体须臾不可推卸的法律责任,形成全社会灾害风险管理的法律覆盖网络。
我们国家目前在灾害风险管理的法律法规建设上,距离这种要求尚有不小的差距。刚刚出台的《突发事件应对法》虽然在灾害风险管理的立法上前进了一大步,但其立法的主要目的是确立和规范各级政府紧急应对突发事件的权力和责任,而对灾害风险管理的其他环节尚无法全面涵盖,难以形成包含灾害风险管理全过程的法律体系。至于目前国家已经颁布的灾害风险管理的专项法律,如《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》等等,都只能适应单项灾害风险管理的法律要求,无法规范全社会的灾害风险管理和灾害救助行动。由此可见,在构建和谐社会条件下,加强我国综合灾害风险管理法律体系建设的任务仍是十分艰巨的。
(2)组织管理体系构想及其推进思路。近些年,学术界对国家灾害风险管理组织体系建设问题的讨论十分热烈,但目前学界的理论设计与现行组织架构仍存在不小差距。本文认为,我国目前灾害风险管理的组织形式既有合理的一面,也有过渡性的成分。其合理方面的表现是:目前分灾种、分部门的灾害风险管理机制,就众多专项灾害的监测、预报来说,因每一灾种的性质、生成机制、爆发形式以及破坏机理并不一样,因此对具体灾种进行技术层面的管理必须按专业、按种类进行,对此实行统一管理既不现实,也不科学,这是其合理性的表现。其过渡性的表现是:就灾害风险管理的灾前准备、灾时应急救援和灾后恢复重建来说,不同灾种所做的工作基本上是相同的,如果这些内容基本相似的管理工作,按灾种分散到各个专业灾害管理部门管理,必然会形成重复建设和资源浪费,这也是我们目前灾害风险管理体制多年存在的痼疾。解决这一问题的办法是:将内容相同的灾害风险管理工作,集中到中央和地方政府的相关部门进行集中管理,建立中央和地方统一的综合灾害风险管理部门。因此,综合灾害风险管理的组织体系一方面是在专业和技术层面,对特定灾种实施分部门、分灾种的管理;另一方面是在管理层面,对内容相同的灾害风险管理内容实施集中管理。基于上述认识,本文认为,综合灾害风险管理组织体系的设计,目标应是在逐步集中分散在专业灾害管理部门的非专业管理任务的基础上,有计划、分步骤地实现对灾前准备、灾时应急和灾后重建各个阶段管理任务的集中管理,以最大限度地发挥灾害管理资源的效益,提高全社会综合灾害风险管理的水平。
(3)目标任务体系构想及其推进思路。传统灾害风险管理体制的突出问题,是分部门按灾种建立全过程的灾害管理体系,其结果必然是分散社会的灾害管理资源,导致重复建设和管理对象的单一化。因此,从管理目标和任务的角度讲,综合灾害风险管理首先应是全灾害的管理。全灾害管理的涵义是:其目标任务必须涵盖社会可能面临的所有灾害种类,尽管这些灾害的成因不同、特点各异,但从灾害生命周期发展的阶段看,其不同阶段的管理目标和任务却基本相似,加之现代灾害风险致因之间的连通性和互动性日益加强,只有实施全灾害风险管理,制定统一的防灾减灾战略、构建统一的组织管理体系、建立统一的资源保障系统,才能最大限度发挥有限资源的作用。其次是全过程的管理。即综合灾害风险管理应当贯穿于灾害生命周期发展的各个阶段,包括灾害发生前的预防和准备,灾害发生时的应急响应和灾害过后的恢复和重建,并且将工作重点放在灾害发生的预防和准备上,而不像传统灾害风险管理那样只注重灾害发生时的应急响应,救灾时不惜血本,防灾时蜻蜓点水,结果导致社会总是从“一个灾害走向另一个灾害”,陷入年年抗灾,灾害风险年年加重的恶性循环之中。再次是整合性的管理。综合风险管理必须具备“聚众效应”,即它不只是政府部门的单一责任,而是吸引全社会的力量,包括政府部门、社会公众、公共部门、私人部门、非政府组织和国际组织等利益相关者共同参与,积极创造统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的综合减灾协调机制,推动利益相关者之间广泛的沟通和对话,全方位、多层次、跨领域地整合社会防灾减灾资源,努力降低灾害风险。
(4)信息共享体系构想及其推进思路。综合灾害风险管理体系的技术支撑是建立大型信息共享平台。实践证明,无论是灾前备灾,还是灾时应急,抑或灾后恢复重建,从战略规划到组织实施、从制定计划到选择方案、从应急决策到现场指挥、从资源调度到工程建设等等,综合灾害风险管理都需要准确、及时的现时与历史的涉灾信息,缺乏充足信息的灾害风险管理决策,后果将是灾难性的。然而现在的问题是,一方面是涉及综合灾害风险管理的信息很难及时、全面地获取;另一方面是部门分割式的管理体制,使不同涉灾部门之间形成了一个个“信息孤岛”,致使涉灾信息很难共享。因此,必须建立跨部门、跨领域、跨学科的灾害风险管理信息共享平台,一方面从技术层面解决不同涉灾部门的整合问题,借助技术手段实现“信息孤岛”之间的资源共享。另一方解决综合灾害管理部门与专业部门之间的横向协调问题,在共享信息平台上实现灾害风险管理的协同与配合。2006年8月在土耳其伊斯坦布尔召开第六届国际综合灾害风险管理论坛上,来自日本介绍了他们开发的《基于减灾战略实施的大型技术和知识信息共享平台》情况,该平台设置了经过严格筛选的实用减灾技术、减灾科学知识、满足灾前备灾、灾中应急和灾后恢复与重建所需的各种实时涉灾信息的获取技术等内容,同时还探讨了综合减灾实时信息共享平台的联网服务问题,目前该平台遇到的困难是各种语言环境条件下的沟通和各种网络技术之间互认问题。本文认为,综合灾害风险管理信息共享平台的主要功能,首先是实现不同专业灾害管理部门之间的信息共享以及专业部门与综合部门之间的信息共享;其次是为实现灾害风险管理信息公开化服务,使政府部门的灾害风险管理受到社会的监督;再次是帮助公众了解灾害风险信息,以便他们积极参与灾害风险管理。(责任编辑:一枝笔写作事务所)